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印太經濟架構陷入進退維谷困境?

编辑:戴肇洋 【第3558期 2023-12-06 發表】
台灣省商業會顧問、國政基金會財經顧問、中華勞動與就業關係協會理事。日本關西大學經濟學碩士、博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院三所副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經
 

台灣省商業會顧問、國政基金會財經顧問、中華勞動與就業關係協會理事。日本關西大學經濟學碩士、博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院三所副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院二所組長,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。

2023年逐漸進入尾聲,儘管俄烏戰爭、以巴衝突、氣候變遷和地緣政治糾葛迄今仍然此起彼落,但是全球政經情勢正在悄然變化;其中,除了威脅各國經濟成長超過兩年的通貨膨脹同步呈現久違的下降現象,讓國際社會對2024年的經濟展望逐漸轉為樂觀之外,最受到矚目的事件莫過,中美兩國在今年“亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation,APEC)”領袖高峰會議後開始偃旗息鼓,更是讓亞太地區正在迎接一個截然不同的階段。

不過,令人意外的插曲是,在11月中旬APEC開幕的前夕,美國突然公布撤回其所主導《印太經濟架構(Indo-Pacific economic framework,IPEF)》涉及促進數位貿易相關條款的支持。由於在此之前,IPEF於今年5月27日部長會議時達成對產業重要影響的《供應鏈協定(IPEF Supply Chain Agreement)談判,顯示美國希望在未來全球供應鏈重組過程中主導訂定規則,使得許多印太國家,例如日本期待拜登政府利用APEC場邊召開IPEF領袖高峰會公布相關進度,以作為重返前身為《跨太平洋夥伴關係協定(TPP)》的《跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)》之熱身。

美國希望利用IPEF抗衡中國

其實,拜登政府非常了解2016年2月民主黨曾經簽署加入TPP,卻又因無法取得勞工選票支持而遭到敗選教訓,上台之後一直不敢簽署任何貿易協定,或是申請重返CPTPP,轉而推動以貿易便捷化、供應鏈韌性、清潔能源與脫碳、稅務與反貪四大支柱替代關稅減免、市場准入議題作為主軸的IPEF倡議,除了加強與友好國家的經濟聯繫之外,進而藉此達到抗衡中國對亞太地區的影響。毋庸置疑,在擴大貿易和投資談判上,迄今參與IPEF各國態度頗為分歧,在沒有關稅減免、市場准入優惠架構下,東協國家始終反對採取嚴格標準,數位貿易協定是其中少數達成共識的協定。

儘管如此,拜登政府在民主黨議員反對,認為將會造成美國國內工作機會減少,嚴重影響明年選情壓力下,最後逕自撕毀數位貿易相關條款承諾。然而,拜登政府在逕自撤回承諾的同時,讓支持數位經濟發展的美國40多個商業團體,包括美國商會、美國全國製造協會、證券與金融市場協會及電影協會激怒,指責美國在數位貿易退卻上,未來將會讓中國主導訂定規則之外,而且讓亞洲參與IPEF國家頗為失望,甚至不再對IPEF的未來抱着任何幻想,無疑說明目前IPEF正陷入進退維谷的困境。

在此同時,從客觀的立場觀察近年以來亞太經濟情勢發展變化,其實可以發現美國一直持續呈現退卻,相對中國則是逆勢前進。亦即北京當局在扮演區域角色上,不但於2021年9月申請加入CPTPP,而且於2022年1月主導RECP正式運作。一旦中國未來被正式接受為CPTPP成員,如果美國在短期內卻又無法主導完成IPEF相關協定談判,中美兩國呈現一進一出格局之下,中國在RECP與CPTPP兩個多邊組織加持下對亞太區域的經濟外交影響,勢必如虎添翼,相對美國對亞太區域的經濟外交影響,則是將會大幅萎縮。

IPEF國家對中國的貿易依賴提高

這些現象,其實依據最近美國智庫“皮特森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics,PIIE)”針對14個參與印太經濟架構國家及地區,從2010年至2021年貿易狀況進行分析,可以發現其端倪。該份報告資料顯示,IPEF國家除了美國、日本和斐濟之外,在上述期間中對中國的貿易依賴逐漸提高。若以2021年而言,IPEF各國進口來源之中,中國佔比平均超過30%,至於出口目的方面,中國佔比平均達到20%;如果與2010年之比較,中國與這些國家的進口及出口佔比規模分別提高40%和45%。再者,除了汶萊之外,其餘IPEF國家最大進口來源為中國,一半參與IPEF國家最大出口目的是中國。

該份報告同時指出,拜登政府面對IPEF各國進、出口貿易過度集中於中國問題的威脅性,顯然已產生嚴重性的危機意識,加速與IPEF各國達成“供應鏈協定”之談判。換句話說,雖美國透過合作加強與IPEF各國的關係,努力促進其擺脫對中國的依賴,但各項數據卻又顯示,這些國家經濟難以擺脫與中國經濟之連結。這種現象似乎正在反映最原始的經濟力量,此意味着對未來希望提高供應鏈韌性的IPEF,是否造成影響,仍然是未知的答案。

2024年美國總統大選陰霾揮之不去

然而,更加讓IPEF的未來陷入進退維谷困境的是,稍早之前前任總統特朗普公開表示,IPEF未來可能是另一導致許多國家產業加速朝向亞洲外包的“大型全球主義怪物”,屆時恐將再度掏空美國製造業,最後勢必導致美國失業率大幅增加,一旦取得2024年總統大位重返白宮,將會選擇退出拜登政府所倡議推動的IPEF。回顧2017年1月特朗普在上任總統大位後,先後採取退出TPP、聯合國巴黎氣候協定、聯合國教科文組織、聯合國所批准的伊朗核武協定及聯合國人權理事會,雖特朗普是賡延其退出國際場域、美國優先的一貫政策思維,但若就實務立場來說,特朗普認為IPEF將會再度威脅美國農民和勞工,至於建立友岸外包產業鏈,勢必導致美國失業率更加惡化。

毋庸置疑,從政經的視野觀察IPEF整體架構頗為宏觀,雖其背後其實是以“美國價值”為核心的“如意算盤”;但在後全球化時代,尤其經濟前景仍不明的印太區域情勢,以及國際社會各國之間合縱連橫各自有所期待下,IPEF避免不了必須面對許多現實挑戰。這些包括:區域經濟整合“組織太多”,在成員國家高度重疊下,使得各國需要比較不同組織所可能獲致的經濟利益;再者,IPEF部分議題“標準太高”,是東協各國難以承受之壓力;此外,拜登政府面對國會限制與工會反對之下,不太可能逐步開放市場或階段減免關稅,“配合太難”減損美國對IPEF各國能夠提供的實質利益。另一方面,IPEF是拜登政府提出的倡議,並非美國國會兩黨共識之下所既定的政策,2024年美國總統大選是否政黨再度輪替陰霾,揮之不去。這些已無法擺脫的現實挑戰,在無形中讓IPEF的發展前景,更加難以樂觀。